Por: JOSE DANIEL MAYTA ZAMORA *
danieljose12@hotmail.com
I. Consideraciones Previas. II. La privatización de los establecimientos penitenciarios. III. Modalidades de la privatización de los establecimientos penitenciarios. IV. Aplicación de la privatización en Europa, Estados Unidos de Norteamérica, Australia y América Latina. V. La Competencia Jurisdiccional en la privatización de los establecimientos penitenciarios. VI. Aspectos Positivos. VII. Aspectos Negativos. VII.1. España. VII.2. Estados Unidos de Norteamérica VIII. Tercerización o privatización. VIII.1. Convenio de Encargo de Gestión del Establecimiento Penitenciario del Callao. IX. Orden Cronológico de las Principales Normas Jurídicas de Implementación de la Privatización de Establecimientos Penitenciarios en el Perú. X. La no privatización del Establecimiento Penitenciario de Aucallama – Huaral. XI.Conclusiones. XII. Bibliografía.
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I. CONSIDERACIONES PREVIAS
£. El sistema penitenciario peruano, atraviesa una grave crisis, la cuál; viene arrastrándose durante las últimas décadas. Ello, ha generado por parte del Estado Peruano, la adopción de diversas medidas aplicando diversas políticas penitenciarias; las mismas, que no han tenido éxito a la fecha.
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* Abogado por la Universidad Privada de “San Martín de Porres” (Lima-Perú). Egresado de la Maestría en Ciencias Penales por la Universidad Privada de “San Martín de Porres” (Lima-Perú). Diploma de Especialización en Derecho de Ejecución Penal y Tratamiento Penitenciario por el Instituto Peruano de Criminología y Ciencias Penales (Lima-Perú). Diplomado Internacional de Derecho Administrativo, Contratación Estatal y Gestión Pública organizado por el Comité Para el Estudio y Difusión del Derecho en América Latina, por la Universidad Autónoma de Nuevo León - México y el Consorcio Iberoamericano de Investigación y Desarrollo - España.
Los problemas más importantes del sistema penitenciario nacional, son los siguientes:
a) Altos índices de violencia carcelaria .
b) Falta de control efectivo de las autoridades.
c) Hacinamiento en los establecimientos penitenciarios .
d) Falta de infraestructura carcelaria .
e) La falta de protección de la salud física y mental del interno; de tal manera que el principio de respeto a la libertad y dignidad del interno es transgredido .
f) La carencia de personal administrativo penitenciario idóneo y calificado .
g) La débil organización del Órgano Técnico de Tratamiento .
h) Ineficiencia, en la aplicación del tratamiento penitenciario .
En ese orden; el artículo II del Título Preliminar del Código de Ejecución Penal de 1991, señala, que (...)….la ejecución penal tiene por objeto la reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad.
Asimismo; artículo 97° del Reglamento del Código de Ejecución Penal, señala, que (...)…el tratamiento penitenciario es el conjunto de actividades encaminadas a lograr la modificación del comportamiento del interno, con el fin de resocializador y evitar la comisión de nuevos delitos”.
i) Ausencia de implementación de métodos científicos sobre el tratamiento resocializador del interno.
j) Retraso en los trámites administrativos (beneficios penitenciarios, pedidos, quejas, gracias presidenciales y otros).
Descrita, la situación por la que atraviesa el sistema penitenciario nacional, ella no cumple con su objetivo; la resocialización, reinserción social del interno y su reincorporación a la sociedad.
Sin embargo; algunos países establecen como alternativa a la solución de la crisis penitenciaria, la implementación de la privatización de establecimientos penales, penitenciarios, correccionales, prisiones a manos de un privado .
En consecuencia; la alternativa de solución al problema definirá la viabilidad o no de su aplicación, el mismo, que es materia de debate en la eficacia de su empleo y práctica.
II. LA PRIVATIZACIÓN DE ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS
£. La privatización, (Ingl. privatization) como lo señala, el Diccionario de la Real Lengua Española en su vigésima segunda edición, privatizar (Del lat. privātus y el suf. verbal -izar). Significa,1. tr. Transferir una empresa o actividad pública al sector privado.
En suma; la privatización es la transferencia de propiedad, operaciones y responsabilidades del gobierno a una entidad privada. En el caso, de la privatización de establecimientos penitenciarios; la responsabilidad de financiamiento, construcción, operación, custodia, administración y ejecución le corresponde al concesionario - privado.
*La principal diferencia entre lo público y lo privado.
Un bien o servicio es público cuando es estatal, es decir; su administración y manejo provienen del Estado-gobierno y es privado; cuando no es estatal, el manejo, dirección y control provienen de una empresa concesionaria; aunque, puede estar supervisada por el Estado con el fin de velar que su ejecución cumpla con las reglas mínimas, garantizando bienes y servicios prestados igual o mejor que el Estado.
*Los orígenes de la privatización
Se remontan a la privatización de servicios públicos en Inglaterra. Posteriormente; esta idea fue afinada en el siglo XIX por los Estados Unidos de Norteamérica. Los altos índices de criminalidad, hacinamiento, urgen la necesidad de incrementar las cárceles; inducen al interés de la empresa privada por acoger la privatización de correccionales en diversos Estados como: Tenesse, Kentucky, Arizona, Texas, Florida, etc.
Actualmente; en los Estados Unidos de Norteamérica no solo funciona la privatización en la construcción de establecimientos penitenciarios. La empresa privada se extiende, al mantenimiento, seguridad, administración, transporte, custodia, salud, vestimenta, etc.
Los gobiernos locales, estatales y federales de los Estados Unidos de Norteamérica, celebraron contratos de concesión con los privados. Naciendo; el interés en otros países por privatizar los establecimientos penitenciarios, el caso de Inglaterra, Francia, Canadá, Nueva Zelanda, Australia, Chile, etc.
La privatización puede ser otorgada en forma directa - Estado o a través de otra modalidad de contratación de acuerdo a la normatividad de cada país. En el caso, del Perú, a través, de un proceso de licitación pública y otorgamiento de la Buena Pro a cargo de PROINVERSIÓN.
En la privatización, la empresa privada, ganadora de la licitación pública, a cambio de una retribución económica y, en mérito a un contrato de concesión celebrado entre ambas partes (gobierno) público - (empresa) privado, recibe una cuota diaria o un pago mensual por cada interno (recluso-preso). Asimismo, la empresa privada puede utilizar la mano de obra del interno (recluso-preso).
En el Perú, como inicio del procedimiento de privatización, se otorgó la Buena Pro a través de un proceso de licitación pública al consorcio Montealto-Exeteco-Eulén .- (España) para la construcción, mantenimiento y operación del Establecimiento Penitenciario de Aucallama en la provincia de Huaral, departamento de Lima, que se detallará más adelante.
Ahora, nos preguntamos ¿Cuál es el motivo, para que los establecimientos penitenciarios deban ser privatizados?. Podemos señalar; que, el sector privado es mucho más eficiente que, el sector público ya que cuenta, con mejores herramientas técnicas por ser, operario del sistema comercial. [Minimiza costos – Maximiza Beneficios].
En el ordenamiento jurídico internacional, los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos - OEA (GAPECA), se reunieron en Washington D.C., en cumplimiento de lo acordado en la Cuarta Reunión de Ministros de Justicia o de Ministros o Procuradores Generales de las Américas (REMJA-IV) y, de las resoluciones AG/RES. 1849 (XXXII-O/02) de la Asamblea General y CP/RS. 839 (1359/03) del Consejo Permanente de la OEA. En aquella primera reunión, las Autoridades recomendaron:(...): “la participación del sector privado en la construcción y mantenimiento de centros de reclusión, así como de dicho sector y de organizaciones no gubernamentales en la provisión de bienes y servicios” .
Asimismo; las Reglas penitenciarias Europeas, señalan; en su apartado N° 88. “Las Reglas Penitenciarias Europeas se aplicarán también, en caso de que existan, en prisiones de gestión privada”.
En la actualidad, el número de personas internas en los establecimientos penitenciarios en América Latina, ha crecido rápidamente. Debido; a la criminalidad.
De acuerdo; a un estudio realizado por el Centro Internacional del Estudio de Prisiones en América Latina y otras instituciones, actualmente, contamos con la siguiente población carcelaria:
*En América del Sur:
México, 222,671 mil internos;
Venezuela, 22,000 mil internos;
Colombia, 69,689 mil internos;
Perú, 60,000 mil internos;
Argentina, 58,000 mil internos.
Brasil, 513.000 mil internos.
Ecuador, 13,532 mil internos;
Chile, 51,551 mil internos.
*Cifras estimadas al 2012.
*En América Central:
Honduras con 12.909 internos;
El Salvador con 9. 679 internos;
Guatemala con 7. 045 internos;
Costa Rica con 6.392 internos;
R. Dominicana con 22.330 mil internos;
Nicaragua con 5.109 internos. *Cifras estimadas al 2002.
*Los dos países, que cuentan con más presos a nivel mundial [Estados Unidos de Norteamérica y China con 2,3 millones de personas con 1,6 millones de personas en la cárcel, respectivamente]. [España, cuenta con una población carcelaria de 70.675, reclusos], al presente año.
En consecuencia, con el aumento de la población carcelaria se incrementó la construcción de establecimientos penitenciarios. No obstante; los presupuestos dedicados al servicio penitenciario resultaron insuficientes, exiguos, escasos en países como el Perú.
III. MODALIDADES DE PRIVATIZACIÓN CARCELARIA
£. En la actualidad existen dos modalidades de privatización carcelaria.
3.1 Cesión total o plena.
Esta modalidad tiene las siguientes características:
Financiamiento y construcción del establecimiento penitenciario .
Prestación de servicios públicos y sociales (salud, alimentación, educación, talleres de trabajo, etc.).
Uso de la mano de obra de los internos a favor de la empresa privada .
Administración, equipamiento, mantenimiento, gerencia, seguridad del establecimiento penitenciario.
Custodia del establecimiento penitenciario.
Uso de la fuerza y aplicación de sanciones disciplinarias a los internos .
3.2 Cesión parcial o semiplena.
Esta modalidad tiene las siguientes características:
Financiamiento y construcción del establecimiento penitenciario.
Prestación de servicios públicos y sociales (salud, alimentación, educación, talleres de trabajo, etc.).
Uso de la mano de obra de los internos a favor de la empresa privada.
La Administración y gerencia.
La seguridad del establecimiento penitenciario es operada por el Estado.
El uso de la fuerza y aplicación sanciones disciplinarias a los internos es operada por el Estado.
IV. APLICACIÓN DE LA PRIVATIZACIÓN EN EUROPA, ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMÉRICA, AUSTRALIA Y AMÉRICA LATINA.
£. El fenómeno de la privatización de establecimientos penitenciarios, se ha expandido en diversos países de América Latina, como respuesta; al crecimiento de la población penitenciaria y a los costos - gastos que genera al Estado mantener y custodiar un establecimiento penitenciario.
En nuestro país, el presupuesto nacional destinado al sistema penitenciario es de S/. 378’994.950 nuevos soles, lo que representa el 0,38% del total del presupuesto de la República del Perú. Teniendo en cuenta, que solo en alimentación de los internos de los establecimientos penitenciarios se gastan alrededor de S/. 180’181.300 nuevos soles anuales.
Si a ello; le sumamos, los gastos generados en la infraestructura carcelaria, equipamiento, mantenimiento, seguridad, tratamiento penitenciario, la remuneración de los trabajadores y servidores del Instituto Nacional Penitenciario (abogados, psicólogos, asistentes sociales, etc). El monto presupuestado es minúsculo, para cubrir los fines aludidos.
A continuación; paso a mostrar diversos modelos de privatización de establecimientos penitenciarios en Europa, Estados Unidos de Norteamérica, Australia y América Latina.
4.1. EUROPA
4.1.1. FRANCIA
Es una privatización (concesión) parcial, el empresario construye la instalación y proporciona logística y el bienestar de los servicios de apoyo al interno (mantenimiento, alimentación, vestimenta, etc.), dejando la seguridad y la gestión de las prisiones en manos del Estado.
En septiembre de 2002, la Ley de Orientación y Programación para la Seguridad Nacional (LOPSI) autoriza al Estado a iniciar un proceso de privatización gradual de la prisión francesa.
Sin embargo; Francia no ha sido ajena de críticas a la privatización, el 28 de diciembre de 2009, la prisión P3, en Motn-de-Marsan privatizada fue cerrada y evacuada por fallas en la energía eléctrica.
La prisión es prácticamente nueva, inaugurada en noviembre de 2007. De las misma forma; se viene retrasando la apertura de un nuevo centro de detención en Roanne, construido por Eiffage empresa francesa, debido a defectos de construcción.
4.1.2. REINO UNIDO
Es la forma de casi una privatización total, el empresario construye y gestiona todos los sistemas, incluyendo la responsabilidad para el cumplimiento de los derechos de los presos.
El Estado conserva la supervisión y el control mediante la colocación en todas las instalaciones de gestión privada un contralor o equipo de contralores que es el único ejercicio de la autoridad para juzgar y castigar a los presos.
Wolds, es la primera prisión de gestión privada en el Reino Unido. Son 14 prisiones en Inglaterra y Gales y 02 en Escocia concesionadas a privadas. Entre las empresas concesionadas, tenemos; a G4S, Sodexo y Serco.
Para el presente año, el Gobierno Francés procederá a la licitación de 05 establecimientos penitenciarios.
Por último, figura el plan de reformas en el sistema penitenciario, que incluye, entre otros propósitos, la entrada de empresas privadas en la gestión de los trabajos comunitarios a través de contratos de pago por resultado.
4.1.3. ESPAÑA
Cataluña, es la única comunidad que tiene transferidas las competencias penitenciarias, es la pionera en esta iniciativa, no obstante; cabe la posibilidad de construir nuevos establecimientos penitenciarios Cambrians, en Barcelona y el módulo de jóvenes de Quetro Caminos en la Roca del Vallés.
La privatización penitenciaria en España, viene aplicándose en la mayoría de Centros de Internamiento de Menores a excepción CC.AA. de Cataluña, Extremadura y Ceuta mantienen la titularidad y gestión íntegramente pública de este privado destinado a la seguridad del menor. El 68,1% de los centros (110 en 2008) están gestionados por entidades privadas o colaboradoras, según datos del Boletín de estadística básica de medidas impuestas a los menores infractores del Ministerio de Sanidad y Política Social .
Sin embargo; figuran críticas respecto a la privatización, por organizaciones; como, la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) rechaza que, la seguridad de las cárceles sea desempeñada por vigilantes privados y no por sus miembros, como sucede, actualmente.
4.2. ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA
Es la privatización total, se delega en el empresario, incluso el poder de disciplinar y castigar a los reclusos. Las empresas privadas han estado a la vanguardia en el aprovechamiento de las innovaciones en el diseño, selección de materiales y otras tecnologías de construcción.
En referencia a la seguridad de las prisiones; no todas las compañías privadas tienen un sistema eficiente, existen casos, en los cuales; internos han fugado de las instalaciones por la falta de seguridad en las prisiones siendo administrados por privados .
Por otro lado, en Estados Unidos de Norteamérica, la privatización se ha vuelto un negocio rentable para empresas tales como; Corrections Corporation of América , The Geo Group y Cornell Companies , Inc. El 2012, The Geo Group y Cornell concretaron una fusión valuada en US $ 730 millones de dólares .
Según, la empresa de investigación IBISWorld USA, las correccionales privadas son un sector de US $ 22,700 millones de dólares con una tasa de crecimiento anual de 4.7% en los últimos cinco años. Mientras que, el crecimiento disminuyó de 2009 a 2010, las proyecciones para el mercado siguen siendo optimistas.
Sin embargo; la población de internos en las prisiones de los Estados Unidos de Norteamérica, sigue aumentando, a pesar de las condiciones económicas . Estados Unidos de Norteamérica, fue el país en privatización de correccionales, sin embargo; el índice de criminalidad aumentó en los últimos años . Adempero, la ventaja que otorgan las compañías privadas (pueden construir prisiones entre uno y dos años, en menor tiempo a la que podría realizar el estado).
4.3 AUSTRALIA
En Australia, figura una prisión privada de Australia Occidental, operada por Australasian Integration Management Services (AIMS) ; aunque, se han configurado hechos violentos y problemas respecto a los salarios de los trabajadores.
En consecuencia; la Corte Federal Australiana se pronunció al respecto, estableciendo que los procesos de contratación no pueden implicar la reducción de los niveles salariales o la desmejora en las condiciones laborales en comparación con las que rigen para el sector público.
4.4 AMÉRICA LATINA
4.4.1. CHILE
En el caso de Chile, se aplica la privatización mediante la modalidad público – privada. De acuerdo, a lo señalado por el Programa de Seguridad y Ciudadanía FLACSO-Chile , en el marco de los observatorios que realiza al proceso de privatización de los centros penitenciarios en Chile. El costo de cada penado aumenta, por lo que, no es tan cierto aquello que la privatización reducirá los costos del Estado .
En Chile, existen varias empresas dedicadas a diseñar, habilitar y administrar establecimientos penales, centros de detención y albergues de reinserción social, entre ellas, tenemos a Sodexo “Soluciones de Calidad de Vida Diaria” y SIGES Chile S.A.
* El Programa de Concesiones en Infraestructura Penitenciaria se ejecuta a través de dos etapas:
Primera, cuyo objeto es la construcción de los recintos;
Segunda, dirigida a la explotación de la concesión.
Los empresarios privados participarían en el equipamiento, financiamiento, diseño, administración, construcción, operación y mantenimiento de los establecimientos penitenciarios; durante un período de 20 años.
No obstante; se ha generado debate con las empresas respecto, al tema de los plazos de entrega de los establecimientos penitenciarios (existencia de concesionarias que argumentan un aumento de los costos de construcción y equipamiento, lo que permite pensar que el pago estatal por la construcción será mucho mayor del estimado inicialmente) .
De acuerdo a cifras expedidas por el Ministerio de Justicia, al 31 de marzo de 2009, las seis cárceles concesionadas que se encuentra en operaciones albergaban a 10.556 internos (18.8% de la población recluida en Chile, que a la misma fecha alcanzaba en total a 55.957 internos) .
Otra dificultad, que se observa, el costo por penado no expresa el monto recibido directamente por los reclusos en términos de mejor calidad de servicio, infraestructura y programas de rehabilitación y reinserción (finalidad de rehabilitación).
La disminución de la delincuencia no conlleva necesariamente a una reducción en el gasto público en las cárceles concesionadas. Asimismo, FLACSO-Chile señala que en la actualidad, los costos carcelarios siguen una tendencia al incremento.
4.4.2. PERÚ.
El Gobierno Peruano, optó por la privatización carcelaria – concesión semiplena, quedando, el Instituto Nacional Penitenciario a cargo de la seguridad y supervisión de los establecimientos penitenciarios.
Los empresarios privados participarían en el equipamiento, financiamiento, diseño, administración, construcción, operación y mantenimiento de los establecimientos penitenciarios; durante un período de 25 años.
La empresa, gana en la construcción del penal y luego obtiene la ganancia - diaria por cada recluso, y la mano de obra, asumiendo, la rehabilitación del interno por el trabajo realizado y su posterior reincorporación a la sociedad.
Respecto a la construcción de los establecimientos penitenciarios, en diversas infraestructuras no penales, que son licitadas públicamente por el Estado, los costos se encuentran por encima de lo presupuestado y el plazo de entrega de la infraestructura según, el referido contrato de concesión supera el tiempo permisible.
Según, informe del Instituto Nacional Penitenciario, el costo por alimentación diaria de un interno es de S/. 10.00 nuevos soles. Sin embargo; en el caso de la concesión de un establecimiento penitenciario, el costo de alimentación se duplicaría. De otro lado, no consta, evidencia que, la privación de libertad reduzca los índices de delincuencia ni los de reincidencia que actualmente bordean el 60% .
4.4.2. VENEZUELA
La Constitución (Publicada en Gaceta Oficial del jueves 30 de diciembre de 1999, Número 36.860) señala, en su Artículo 272°. El Estado garantizará un sistema penitenciario que asegure la rehabilitación del interno o interna y el respeto a sus derechos humanos…..y se regirán por una administración descentralizada, a cargo de los gobiernos estadales o municipales, pudiendo ser sometidos a modalidades de privatización”.
A la fecha, si bien la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela permite la privatización de establecimientos penitenciarios, no se aplica por distintos factores, como, el burocrático .
4.4.3. ARGENTINA
Ha venido empleando la concesión parcial de los establecimientos penitenciarios, siendo que; las empresas concesionadas se hacen cargo del servicio de alimentación.
4.4.4. MÉXICO
El gobierno asignó de manera directa la construcción de establecimientos penitenciarios a las siguientes empresas: ICA, Tradeco, GIA, Homex, Prodemex y Arendal . Esta concesión; incluye, los servicios de alimentos, salud, trabajo, educación.
En el caso, de las sanciones disciplinarias y seguridad del establecimiento penitenciario, sigue, a manos del Estado; aunque, existen observaciones. Los contratos de concesión no han sido publicados como medio de transparencia.
A la fecha, en el caso de los alimentos, La Comisión Estatal de los Derechos Humanos revisará la privatización de los alimentos al interior de los penales en el estado para garantizar que el servicio que se preste sea el adecuado.
Cada centro penitenciario concesionado, está diseñado para 2.500 internos, mas una dotación de 800 personas en el área de apoyo administrativo, mantenimiento y seguridad, estando los referidos centros, ubicados en diferentes áreas del país. Las dimensiones de cada centro no tienen precedentes en Latinoamérica, teniendo cada uno una superficie promedio de 80 hectáreas.
4.4.5. URUGUAY
El Ministerio del Interior es el primer organismo del Estado en recurrir al sistema de participación público - privada y aprobó una propuesta para construir una cárcel, este organismo manifiesta que, un privado construirá y mantendrá la cárcel por 20 años. Otra empresa alimentará a los reclusos. La seguridad, salud y rehabilitación, seguirán a cargo del Estado. La empresa construirá una cárcel modelo con capacidad para 1.960 reclusos.
4.4.6. COLOMBIA
Uno de los factores de la crisis penitenciaria, se debe, al problema de hacinamiento. En el año 2000, las cárceles tenían una capacidad para 37.896 presos y en ellas habitaban 51.518, en el 2.004, la cifra de los cupos para las cárceles era de 49.821 y en realidad se encontraban 66.829 presos.
Ante; este panorama, la privatización fue la respuesta provista por el gobierno de Álvaro Uribe (Cuando se encontraba en funciones) se planteó construir 11 establecimientos penitenciarios más con el objetivo de reducir el hacinamiento al 2,7 %, cuando en el mismo año se indicaba un 36,8 % de este. El gobierno argumentaba que su construcción se realizaba por los bajos costos y un trato más justo para los reclusos .
La Contraloría General abrió investigación a Caprecom por el incumplimiento de un Contrato con el Inpec por 45 mil millones, donde debía garantizar la prestación servicios de salud los reclusos.
Teniendo en cuenta que el Inpec pagó y son 45 mil millones, sin que haya servicio y en la mayoría de los casos subcontrataron a pesar de que hay un decreto que obliga a que toca contratar con Caprecom y resulta que la EPS sí puede subcontratar y se incumple con el servicio.
4.4.7. PANAMÁ
En el año 2011, el Ministerio de Gobierno, presentó un proyecto de ley que permitirá otorgar la administración carcelaria al sector privado y la sociedad civil. En ese sentido, el Ministerio de Gobierno licita el diseño y construcción de los nuevos pabellones del Centro Penitenciario Nueva Esperanza en Colón.
El objeto de la licitación es la contratación de un sistema integral para el desarrollo, diseño, aprobación de planos, el estudio de impacto ambiental y la construcción y equipamiento de los nuevos pabellones, reparaciones sanitarias, clínica, cocina y centro femenino del Centro Penitenciario Nueva Esperanza - Colón.
4.4.8. GUATEMALA
Un artículo publicado en el diario “El Periódico” reseña que "Interamerican Investment & Development Corporation (II&DC), ganó la licitación para mejorar la infraestructura carcelaria en diez departamentos por Q543.1 millones.
El Ministerio de Gobernación de Guatemala ratificó la adjudicación de la licitación por $69 millones, a la empresa II&DC, para obras de infraestructura carcelaria.
4.4.9. NICARAGUA
El gobierno proyecta licitar y construir en el 2013, un centro de reclusión de máxima seguridad con alta tecnología con una inversión de más de US $ 7 millones de dólares, utilizando dinero incautado a narcotraficantes.
4.4.10. COSTA RICA
Es precursor en privatización en América Latina. En mérito, al Programa de Desarrollo de la Infraestructura Carcelaria 1998-2002. En el año 1999, el Ministerio de Justicia y Gracia en conjunto con el Consejo Nacional de Concesiones (CNC), iniciaron un proceso de licitación comprendiendo el diseño, construcción, equipamiento, operación y mantenimiento del centro penitenciario Pococí.
Posteriormente; en el año 2002, el Gobierno adjudicó a Management Trainning Corporation (MTC) un consorcio estadounidense, la construcción y administración del Centro Penitenciario de Pococí, el primero que operará en Costa Rica bajo esa modalidad de concesión.
La empresa ganadora de la licitación tendría como función principal, albergar a 1.200 reclusos: 400 en máxima seguridad y 800 en mediana seguridad. La concesión del proyecto, fue valorado en US $60 millones de dólares americanos, la licitación es por un plazo máximo de 20 años renovables.
No obstante, la privatización en Costa Rica, tiene varias críticas, entre ellas; los procesos de rehabilitación son de total responsabilidad del Estado y no de la empresa concesionada.
En ese orden; figuran denuncias respecto a la licitación del Centro Penitenciario Pococí, resultaba violatoria a lo establecido en la Constitución Política de la República de Costa Rica, con respecto a las competencias que le son propias al primer poder de la república, en este caso, referente a la seguridad ciudadana. Estos temas han sido ventilados incluso a nivel constitucional (Sala Constitucional).
5. ISRAEL
En el año 2004, se aprobó una ley que permite el establecimiento de cárceles privadas en Israel. El estado paga el franquiciado US$ 50 por día para cada interno, evitando en sí el costo de la construcción de nuevas cárceles y la ampliación del personal del Servicio de Prisiones de Israel. Sin embargo; se presentó una denuncia ante la Corte Suprema de Israel.
La denuncia comprendía dos puntos trascendentales.
1° La transferencia de competencias de prisión a manos privadas violaría los presos derechos humanos fundamentales a la libertad ya la dignidad.
2° Una organización privada siempre tiene como objetivo maximizar los beneficios, y por lo tanto buscan reducir los costos, por ejemplo, escatimando en salarios al trabajo penitenciario.
Luego; de un largo proceso, la Corte Suprema de Israel dictaminó, que las prisiones privadas son inconstitucionales, considerando; que si el Estado transfiere la autoridad para la gestión de la cárcel a un contratista privado cuyo objetivo, es la ganancia monetaria severamente violaría la presos los derechos humanos fundamentales a la dignidad y la libertad.
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Por consiguiente, se observan, muchas aristas respecto de aplicación de la privatización de establecimientos penitenciarios mediante concesiones totales - plenas o semitotales - parciales, semiplenas.
Sin embargo, cuál es la función del Estado Peruano, Instituto Nacional Penitenciario , Poder Judicial, y hasta que punto es responsable la administración del concesionario en un establecimiento penitenciario, teniendo en cuenta que, nuestra Carta Magna fija, la ejecución de la pena al órgano jurisdiccional y administrativo.
V. LA COMPETENCIA JURISDICCIONAL EN LA PRIVATIZACIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS.
£. La función de ejecución de la pena, le corresponde al Poder Judicial. Ello; se encuentra en nuestra Carta Magna. De acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico, constitucionalmente, el sistema carcelario es ejecutado por entidades de orden jurisdiccional y administrativo.
El control de la ejecución de la pena es una responsabilidad de los jueces, en virtud a lo estipulado en el artículo VI del Título Preliminar del Código Penal -Principio de Garantía de Ejecución que, señala en su artículo VI.- No puede ejecutarse pena alguna en otra forma que la prescrita por la ley y reglamentos que la desarrollen. En todo caso, la ejecución de la pena será intervenida judicialmente.
De la misma manera; la ejecución de la pena le corresponde al Ministerio Público, en virtud del artículo 95º inciso 8º de la Ley Orgánica del Ministerio Público – Decreto Legislativo Nº 052 – “Visitar los centros penitenciarios y de detención provisional para recibir las quejas y reclamos de los procesados y condenados en relación con su situación judicial y el respeto a sus derechos constitucionales. Duplicado del acta correspondiente elevará, con su informe, al Fiscal Superior en lo Penal, sin perjuicio de tomar las medidas legales que fueren del caso”.
En ese orden, el artículo 489º párrafos 1º y 2º del Nuevo Código Procesal Penal del 2004, establece que los Jueces de Investigación Preparatoria deben conocer y resolver todas las incidencias que se susciten durante la etapa de la ejecución de las sentencias condenatorias firmes. En igual sentido y base legal, la función de control también será realizada por los representantes del Ministerio Público.
Este principio en conjunto con las normas del Código de Ejecución Penal, no ha previsto ninguna disposición que habilite o autorice expresamente la entrega en concesión de establecimientos penitenciarios a terceros. Funciones, que normativamente le corresponden al Estado.
A su vez, el artículo 133º del Código de Ejecución Penal establece que: “El Instituto Nacional Penitenciario es el organismo público descentralizado, rector del Sistema Penitenciario Nacional. “Integra el Sector Justicia. Tiene autonomía normativa, económica, financiera y administrativa. Forma pliego presupuestal propio”.
El mismo cuerpo legal, en el artículo 134º, señala que: “El Instituto Nacional Penitenciario dirige y controla técnica y administrativamente el Sistema Penitenciario Nacional, asegurando una adecuada política penitenciaria”.
Por lo tanto; debería en primer lugar figurar un cambio en la norma, a fin de autorizar al concesionario, la ejecución de la pena. No obstante, a mi parecer, ello sería anti-constitucional.
El artículo 89 “A” modificado del Reglamento del Código de Ejecución Penal indica que: “En el caso de establecimientos penitenciarios entregados en concesión al sector privado, el concesionario se encargará de llevar a cabo el procedimiento disciplinario de los internos, como órgano de primera instancia, cautelando la observancia del debido procedimiento, los plazos, así como la designación del personal responsable y demás acciones previstos en el presente capítulo”.
El V Informe sobre Derechos Humanos de la Federación Iberoamericana de Ombusman. Recomienda: “Mantener el criterio de que el sistema penitenciario es básicamente responsabilidad del Estado y evitar todo proceso de liberalización o privatización de los establecimientos penitenciarios, sin perjuicio de la construcción privada de las infraestructuras o la prestación por terceros de servicios asociados al establecimiento penitenciario que no afecten a los derechos de los reclusos”.
Del mismo modo, el Ministerio de Justicia aprobó, El Plan Nacional de Tratamiento, estableciendo respecto a la privatización lo siguiente “(...) se recomienda tomar en cuenta la propuesta para lo cual se requerirá de la promulgación de la normatividad legal pertinente que precise los alcances de la concesión en un área de la administración y servicios públicos sumamente sensible y especialísima (...).”
La ejecución de las medidas privativas de libertad, custodia, uso de la fuerza y el tratamiento de los internos le corresponde al Ministerio de Justicia y al Instituto Nacional Penitenciario.
En consecuencia, no se puede delegar esta facultad al sector privado – concesionario. Asimismo; en el caso del procedimiento administrativo sancionador (Ley N° 27444) “Ley de procedimiento Administrativo General” no faculta a los privados a sancionar.
VI. ASPECTOS POSITIVOS DE LA PRIVATIZACIÓN
£. A continuación, los aspectos positivos más importantes de la privatización:
a) Uno de los aspectos positivos de la privatización, es el factor económico (ánimo de lucro). Los Estados pueden ahorrar dinero mediante la privatización de los establecimientos privados y los costos de mantenimiento de una prisión.
Aunque; no es del todo correcto, el costo de alimentación de un interno en Perú es de aproximadamente de US$ 3.00 dólares americanos, mediante la privatización del establecimiento penitenciario, el costo correspondería a US $ 9.00 dólares americanos por interno. Un estudio realizado en 2003, por la New México Fundation con sede en Río Grande demostró que Nuevo México pasó US $ 9.600 dólares americanos menos por cada preso en 2001, hizo que los estados sin privatización de las cárceles. El Estado ahorró más de US $ 50 millones de dólares americanos en el 2001 respecto al año anterior, mediante la subcontratación de la gestión de sus menos de la mitad sistema penitenciario. El costo de la privatización es menor porque, la empresa privada reduce los gastos correspondientes a salarios de los trabajadores, menor personal de seguridad, etc.
b) La empresa privada cuenta con un sistema de contabilidad, estándares más altos de servicio, eficiencia y soluciones administrativas, teniendo en cuenta que, un privado entra al mercado de la competividad con otras empresas que también se dedican a la privatización de establecimientos penitenciarios. Este es un aspecto positivo, si tenemos en cuenta, el presupuesto reducido que recibe el sector penitenciario en el Perú, sumado el déficit de las herramientas técnicas, huelgas de funcionarios y servidores públicos, etc.
c) La empresa privada ingresa al sistema carcelario con un lema de no corrupción .
d) Rehabilitación de los internos mediante el trabajo para su posterior reincorporación a la sociedad.
e) Las empresas privadas podrían construir y gestionar establecimientos penitenciarios a más bajos costos que el gobierno, pues no concurre la burocracia.
f) Los establecimientos penitenciarios privados en el terreno de la readaptación ofrecen la posibilidad de capacitación, desarrollando el concepto de cárcel - industria, pues el trabajo de los reclusos es bien calificado y remunerado, lo cual le permite solventar recursos para sus familias y ahorrar para cuando termine condena .
g) La empresa privada tiene la capacidad para reducir el hacinamiento, ahorrar costos en construcción, mantenimiento, administración, mejorar la calidad de servicios y flexibilidad operacional.
h) Respecto al tema de competividad en el servicio, las empresas privadas competen con otras en la maximización de servicios mientras se minimizan costos.
i) Permite que los establecimientos penitenciarios sean financiados, ubicados y construidos más rápidamente y a un menor costo; además las firmas privadas tienen mayor aptitud para diseñar con el objeto de lograr una operación eficiente.
j) Puede mejorar la seguridad pública y de los reclusos a través de incremento en la capacitación del personal y la profesionalización.
VII. ASPECTOS NEGATIVOS DE LA PRIVATIZACIÓN
a) La responsabilidad donde emerge la privatización carcelaria, el principio que establece que las penas son responsabilidad del exclusivamente, la ejecución de las penas le corresponden constitucionalmente al estado .
b) No reduce los índices de criminalidad.
c) Se emplea el uso de la fuerza y el castigo para los reclusos.
d) La pretensión de ahorros en costos, en muchos casos son escondidos en la contratación privada.
e) Se han presentado, considerables argumentos que no existe fiscalización en el tema de las concesiones para las empresas ganadoras en la construcción de los establecimientos penitenciarios.
f) La perspectiva de comercializar con seres humanos como si fueran mercancía, además de los incentivos económicos que se añaden a la inhumanidad innata que caracteriza a los profesionales del sector carcelario.
g) Se pone en incertidumbre la resocialización del interno por parte del empresario público – aspecto lucrativo.
h) La reducción de costos estaría generando mala comida, reducción de personal, entre otros.
i) Las compañías privadas disminuyen sus pagos de impuestos desde los gobiernos locales, lo cual no es calculado dentro de los costos de construcción.
j) El estatus legal de los prisioneros trabajadores, pues ellos carecen de protección legal.
k) La privatización podría convertirse en una distracción para no reformar ni mejorar las agencias estatales existentes.
l) Amplía, la preocupación política en relación con las reformas legislativas del sistema penitenciario y carcelario.
m) La calidad de los servicios (alimentación – salud) puede verse reducida debido a la presión por reducir costos.
n) Disminuye el profesionalismo de los empleados de los centros de reclusión debido a las bajas remuneraciones, la inseguridad en el cargo y los obstáculos para desarrollar una carrera.
o) Puede ver detenido su avance o aún ser reversada por reacciones políticas adversas, demandas legales o la oposición organizada de grupos de interés, incluyendo sindicatos de empleados públicos.
p) Critica, respecto a reyertas en penales .
q) No está determinado el tema de costos en lo que se refiere al tema médico, al transporte de internos para las diligencias.
r) Los funcionarios de los establecimientos penitenciarios con contrato son menos propensos a ir a la huelga porque son más vulnerables al despido .
* A continuación, brevemente, aspectos de la privatización de establecimientos penitenciarios en España (pretende acogerse a la privatización) y Estados unidos de Norteamérica (pionero en la privatización).
VII.1 ESPAÑA
Se viene realizando un estudio para determinar la viabilidad o no de la privatización de establecimientos penitenciarios. No obstante; la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria en su artículo 3° numeral 4) señala: “La administración penitenciaria velará por la vida, integridad y salud de los internos”. Del mismo modo; el artículo 2° señala: “La actividad penitenciaria se desarrollará con las garantías y dentro de los límites establecidos por la Ley, los reglamentos y las sentencias judiciales”.
Del párrafo precedente; se observa que la administración penitenciaria vela por los derechos de los internos. En esa línea; la ejecución de las penas le corresponde a la Dirección General de Instituciones Penitenciarias del Ministerio de Justicia.
La ejecución de la pena le corresponde al órgano jurisdiccional delegada al Juzgado o Tribunal sentenciador, de aplicarse la privatización, tendría que haber un cambio normativo o reformas legislativas respecto del cumplimiento de la pena, la reeducación y la reinserción social de los sentenciados a penas y medidas penales privativas de libertad, así como la retención, seguridad, servicios de salud y custodia de los detenidos.
Son numerables las voces negativas contra la privatización en España; el Diario “El País” de fecha 22 de junio de 2012 , hace mención a un artículo publicado por “The New York Times”, señalando que, la empresa Community Education Centers , es el mayor operador de estas instalaciones, tiene un sistema mal dirigido, sin personal suficiente y con unos trabajadores desmoralizados, del que los individuos más peligrosos escapan con frecuencia para causar estragos, mientras que los delincuentes relativamente poco peligrosos se enfrentan al terror y a los abusos por parte de otros internos.
El Diario “El Mundo” ; el sindicato ELA, ha emplazado a todo el personal que trabaja en las prisiones, "ante el primer paso de lo que será la privatización de la gestión de las prisiones", a "luchar contra este ataque directo a un servicio público y contra sus puestos de trabajo".
Del mismo modo; La Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) de Andalucía critica la decisión del Ministerio del Interior de [privatizar la seguridad] con la introducción a partir de octubre de empresas privadas de seguridad en las prisiones, un lugar que, hasta ahora, ocupaban agentes de la Guardia Civil y critican que esta decisión "pone en quiebra la seguridad ciudadana".
Asimismo; la respuesta a la privatización de establecimientos penitenciarios, por parte de diversas Organizaciones, ha sido que, detrás de ello, bajo el argumento de aminorizar costos, está la de beneficiar a empresas dedicadas al rubro de seguridad.
En consecuencia, se configuran diversos aspectos negativos a fin se concrete la privatización de establecimientos penitenciarios en España. Siendo el principal; el de constitucionalidad de la norma y la seguridad carcelaria.
VII.2 ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA
Estados Unidos de Norteamérica, fue el primer país, pionero en las privatizaciones de establecimientos penitenciarios, Kentucky, fue el primer Estado de la Unión que le entregó a una empresa el manejo completo de una prisión, al comienzo se privatizaban los Centros de Menores y posteriormente; las Correccionales, sin embargo; ello no es ajeno a las críticas de organismos no gubernamentales y la ciudadanía.
La Universidad de Cincinati, en 1999, efectuó un estudio sobre los establecimientos penitenciarios que son manejados por la empresa privada. Las consecuencias, importan que las cárceles privatizadas en absoluto, supusieran un ahorro en el presupuesto público. De otro lado, el estudio señala que, los sueldos de los empleados penitenciarios de las prisiones administradas por los privados son inferiores a los funcionarios y servidores de la administración penitenciaria estatal.
El Estado de Texas es el lugar de Estados Unidos de Norteamérica con mayor número de cárceles gestionadas por empresarios. Desde la década de los ochenta, se inicia la concesión de contratos a empresarios y compañías.
De este modo, algunas cárceles exigen un número mínimo de presos y una limitación en la calidad y coberturas médicas penitenciarias. La precariedad continúa . En Estados como Tenesse, Florida o Nevada, existen unos concretos topes en la prestación de asistencia médica a los penados.
La amplia difusión y auge de enfermedades contagiosas entre los presos, así como las largas condenas y los problemas mentales, suponen un mayor coste y un sensible incremento en las previsiones originarias.
En este sentido, cárceles como las del condado de Monroe (Florida), en concreto la de Wacknhut, en febrero de 1990 asume el control una empresa privada, pero rápidamente pidieron ayudas adicionales para la contratación de más personal recurriendo a la financiación pública lo que hizo que el contrato se rompiese.
La American Civil Liberties Unión y una amplia coalición de 60 grupos de políticas y religiosas instaron a los estados a rechazar la privatización de las prisiones. En una carta enviada a los gobernadores de cada estado, la ACLU y 26 organizaciones se refirieron a una reciente oferta de Corrections Corporation of America (CCA) para comprar las cárceles a cargo de funcionarios del Estado.
Con ello, se ha expuesto aspectos negativos en España y Estados Unidos de Norteamérica, los beneficios de la privatización deben ser para el Estado, el concesionario y a los internos de los establecimientos penitenciarios.
En el Perú, no es posible la aplicación de la privatización, en un primer momento; por la transgresión a nuestra legislación respecto a la ejecución de la penas, sanciones, uso de la fuerza medidas disciplinarias, etc.
En el caso de una falta disciplinaria es el Estado a través de sus órganos jurisdiccionales que tiene una potestad sancionadora, el concesionario no tiene esa facultad para imponer sanciones de internamiento, incomunicación, etc. En ese orden, le correspondería al Estado.
Por otro lado, la privatización de los establecimientos penitenciarios, no acarrea consigo menos costos para el Estado, la rehabilitación del interno, mejora en el tratamiento penitenciario. La población penal y el hacinamiento crecen día a día, por lo que, la solución debería enfocarse a una política criminal integral multidisciplinaria a fin de reducir los índices de criminalidad.
De acuerdo a la privatización de penales señala; Leonard L. Cavise. Solo los Tribunales, serian competentes para examinar las decisiones de las autoridades penitenciarias sobre las solicitudes de la libertad vigiladalas remisiones de pena por buena conducta o el ejercicio, total o parcial, de ciertos derechos reconocidos por el Código Penal o la Constitución
Delegar todos los poderes en el sector privado comprometería la soberanía del Estado, pero a la inversa exigir que la administración pública proporcione el personal y se encargue de la gestión de las prisiones constituye .
VIII. TERCERIZACIÓN O PRIVATIZACIÓN
£. Tercerizar, significa otorgar a un tercero una sección de la actividad de administración y gestión del primer encargado. Es decir del estado.
La tercerización (outsourcing) parte del principio de que no existen organizaciones verdaderamente eficientes en todas sus actividades, ya que en muchas de ellas no se alcanza la escala de producción mínima . Un ejemplo, de tercerización es otorgar a un privado la responsabilidad de otorgar el servicio de salud o seguridad en los penales .
En cambio, privatizar, es encargar toda la actividad del primer encargado a un privado: toda la administración y gestión de los penales.
Por cierto, en relación a la actividad de fiscalización, no podría otorgarse en última instancia, al tercero o privado, toda vez que es el Estado quien constitucionalmente tiene el encargo de velar por los resultados de la ejecución de la pena y la resocialización del recluso y su reincorporación a la sociedad .
En Uruguay se vienen tercerizando los servicios en los establecimientos penitenciarios, sin embargo; la tercerización no ha sido ajena a la controversias, polémicas. La Contraloría General de la República inició una investigación a la empresa promotora de salud Caprecom por el incumplimiento de un contrato con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para la prestación del servicio de salud a la población reclusa del país.
En Honduras, si bien está prohibida la privatización de establecimientos penitenciarios, la tercerización emplea para la seguridad privada servicios, en ese sentido, deberá existir un proceso de transición organizando al nuevo esquema para que dé los resultados esperados. El Instituto manejará la protección, la seguridad y los procesos de rehabilitación de los reos.
En México, se terceriza el servicio de alimentación de los reclusos.
VIII.1 Convenio de Encargo de Gestión del Establecimiento Penitenciario del Callao
£. En nuestro país, si bien, se encuentra en observación la privatización de establecimientos penitenciarios; aunque existen, otros mecanismos, los cuales, buscan mejorar el tratamiento penitenciario.
En ese sentido; se promulgó la Resolución Ministerial N° 040-2008-JUS , la cual señala, en sus considerandos; …..que en atención a la realidad del sistema penitenciario nacional, se hace necesario identificar los medios ……….con la finalidad de lograr la tercerización de la administración y la gestión de los establecimientos penitenciarios. Sin éxito a la fecha a pesar de haberse nombrado la comisión respectivo.
Un ejemplo, de mecanismos para el tratamiento penitenciario lo tenemos, en el modelo aplicado por el Gobierno Regional del Callao en el Establecimiento Penal del Callao.
Mediante Ley N° 27658 “Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado” que, señala en su artículo 1.1. “Declárese al Estado peruano en proceso de modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano”.
En esa línea, mediante Decreto Supremo N° 011-2007-JUS, se autorizó al Ministerio de Justicia a celebrar Convenio de Encargo de Gestión del Establecimiento Penitenciario del Callao con el Gobierno Regional del Callao, tomando acciones respecto a las deficiencias del tratamiento penitenciario del interno . Por lo que, se busca implementar acciones de protección y tratamiento prioritario a favor de grupos vulnerables y Fortalecimiento del Área de Tratamiento del Establecimiento Penitenciario del Callao.
El Establecimiento Penitenciario del Callao, cuenta con una infraestructura para albergar a 567 internos; a la fecha alberga a 2,614 internos recluidos. Los mismos que reciben tratamiento penitenciario, en temas relacionados al desarrollo de labores, estudio, recreación, asistencia social, psicología, legal, salud y actividades culturales, encargándose para este fin, las áreas dependientes del Órgano Técnico de Tratamiento.
Sin embargo; en el mencionado tratamiento penitenciario no se aplican las políticas de resocialización del interno, puesto que carece de resultados positivos, quedando demostrado en la práctica el alto nivel de criminalidad reincidencia en la población penal.
Es por ello, del análisis del problema, se busca dar solución a la problemática planteada, a fin de lograr la reinserción social del interno o ex recluso.
Como ejemplo, podemos citar que, al interior el establecimiento penitenciario del Callao, existen problemas y/o dificultades que de alguna manera limitan la resocialización del interno y su reincorporación a la sociedad. Ello; se debe a diversos factores, que se dializaran en la hipótesis de investigación. Problemas, como, la deficiencia en el tratamiento penitenciario el cual es una de las causales de la reincidencia de la población; así como el hacinamiento existente en los albergues de los internos, número insuficiente de profesionales en las áreas legal, psicológica y social; de manera que se refleja con la demora en la organización de expedientes administrativos, falta de implementación en las áreas de estudios y talleres, etc.
Por consiguiente, el tratamiento penitenciario aplicado hoy en día a los internos, transgrede el objeto del mismo, que es, el de encaminar y dirigir al interno mediante su resocialización para la vida en libertad, darle las herramientas a fin de mostrarle un nuevo proyecto de vida, una vez salga de prisión y se reinserte a la sociedad cumpliendo con los fines de la pena.
Entre las deficiencias encontradas en el establecimiento penal del Callao, tenemos:
a) Ausencia de una adecuada política penitenciaria por parte Estado.
b) Falta de implementación de métodos científicos de tratamiento re socializador del interno en el establecimiento penitenciario del Callao.
c) Falta de Personal Administrativo idóneo y calificado del Instituto Nacional Penitenciario.
d) Falta de planificación del Órgano Técnico de Tratamiento del Establecimiento Penal del Callao.
e) Demora en el trámite de beneficios penitenciarios.
f) Falta de preservación de la salud física y mental del interno.
g) Transgrede el principio de respeto a la libertad y dignidad del interno.
h) Incumplimiento de las Normas sobre Tratamiento Penitenciario en las Áreas Laboral, Educación, Salud, Asistencia Social, Legal psicológica del establecimiento Penitenciario del Callao.
*Ello, son causas determinantes y en consecuencia el fracaso de la resocialización en los internos del Establecimiento Penal de Callao.
*En ese orden, es importante la tercerización del Establecimiento Penitenciario del Callao, por parte del Gobierno Regional del Callao, a efectos de implementar una administración penitenciaria adecuada y esta cumpla su finalidad; es por ello que la inversión que proyecta el Gobierno Regional del Callao dentro de su política de gasto público, es de gran aporte puesto que contribuye con mejorar la política penitenciaria dentro de su jurisdicción aplicando un nuevo enfoque del tratamiento penitenciario.
*Este modelo viene aplicándose a la fecha. Por lo que; es importante, que Gobiernos Regionales, Provinciales y Locales se sumen a esta propuesta en sus respectivo ámbito territorial.
IX. ORDEN CRONOLÓGICO DE LAS PRINCIPALES NORMAS JURIDICAS DE IMPLEMENTACIÓN DE LA PRIVATIZACIÓN DE ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS EN EL PERÚ
A continuación las principales normas en el Perú, que dieron inicio al proceso de privatización de establecimientos penitenciarios:
11.1Decreto Legislativo N° 674 “Aprueban la Ley de Promoción de la Inversión Privada de las Empresas del Estado”. Decreto Legislativo publicado el 27 de setiembre de 1991, en el Diario Oficial “El Peruano”. Modificado por Decreto Ley Nº 25570, publicado el 23 de junio de 1992, en el Diario Oficial “El Peruano”. Decreto Ley Nº 26120, publicado el 30 de diciembre de 1992, en el Diario Oficial “El Peruano”, Ley Nº 26438, publicada el 11 de enero de 1995, en el Diario Oficial “El Peruano” y Decreto Legislativo Nº 844, publicado el 13 de setiembre de 1996, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.2 Decreto Supremo Nº 070-92-PCM – “Aprueba el Reglamento de la Ley de Promoción de la Inversión Privada en las Empresas del Estado”. Decreto Supremo publicado el 17 de julio de 1992, en el Diario Oficial “El Peruano”. Modificado por Decreto Supremo N° 033-93-PCM, publicado el 15 de mayo de 1993, en el Diario Oficial “El Peruano” y Decreto Supremo N° 102-94-PCM, publicado el 8 de diciembre de 1994, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.3 Decreto Legislativo N° 839 - Aprueba “Ley de Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos”. Decreto Legislativo publicado el 20 de agosto de 1996, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.4 Decreto Supremo Nº 059-96-PCM - “Texto Único Ordenado de las Normas con Rango de Ley que Regulan la Entrega en Concesión al Sector Privado de las Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos”. Publicado el 27 de diciembre de 1996, en el Diario Oficial “El Peruano”. Incluye modificaciones según Decreto Supremo Nº 054-97-PCM. Publicado el 31 de octubre de 1997, en el Diario Oficial “El Peruano” y la Ley Nº 26885, publicado el 12 de abril de 1997, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.5 Decreto Supremo Nº 060-96-PCM – “Reglamento del Texto Único Ordenado de las Normas con Rango de Ley que Regulan la Entrega en Concesión al Sector Privado de las Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos”. Publicado el 27 de diciembre de 1996, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.6 Ley N° 27111, “Ley que aprueba la Transferencia de PROMCEPRI a la COPRI y de Organismos Descentralizados a Diversos Ministerios”. Publicada el 11 del mayo de 1999, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.7 Resolución Suprema N291‐2001‐EF, publicada el 15 de junio de 2001, en el Diario Oficial “El Peruano”. Se ratificó el acuerdo mediante el cual, se dispuso la entrega en concesión al sector privado de nuevos establecimientos penitenciarios, bajo los mecanismos, procedimientos y beneficios del Texto Único Ordenado aprobado mediante Decreto Supremo Nº 059‐96‐PCM.
11.8Resolucion Ministerial N°343-2002-JUS - crea el “Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario”. Publicado el 24 de setiembre de 2002, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.9 Decreto Supremo N° 027-2002-PCM “Fusionan diversas entidades relacionadas a la promoción de la inversión privada incorporándose en la Dirección Ejecutiva FOPRI que pasará a denominarse Agencia de Promoción de la Inversión”. Publicado el 25 de abril del año 2002, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.10 Decreto Supremo Nº 014-2005-JUS, a través del cual se creó la “Comisión encargada de proponer medidas que permitan viabilizar la construcción de establecimientos penitenciarios” Publicado el 09 de noviembre de 2005, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.11Decreto Supremo N° 104-2007.EF “Aprueban los lineamientos para la Provisión de Servicios Públicos a través de Proyectos de Inversión que involucran concesiones cofinanciadas (CCF)”. Publicado el 19 de julio de 2007, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.12Resolución Ministerial N 0040-2008-JUS. El Ministerio de Justicia crea
“Comisión Encargada de Identificar Medios y Acciones para Tercerizar la Administración y Gestión de los Establecimientos Penitenciarios”. Publicado el 24 de enero de 2008, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.13Resolución Ministerial Nº 0043-2008-JUS. Incorporan integrante a la Comisión encargada de identificar los medios y acciones que resulten más adecuados con la finalidad de lograr la tercerización de la administración y gestión de los establecimientos penitenciarios. Publicado el 25 de enero de 2008, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.14Decreto Legislativo Nº 1012 se aprobó la “Ley Marco de Asociaciones Público ‐ Privadas para la Generación de Empleo Productivo y dicta Normas para la Agilización de los Procesos de Promoción de la Inversión Privada”. Publicado el 13 de mayo de 2008, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.15Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1012 que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público – Privadas para la generación del empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada Decreto Supremo Nº 146‐2008‐EF. Publicado el 08 de diciembre de 2008, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.16“Plan de Promoción de la Inversión Privada de Establecimientos Penitenciarios” – Agencia de Promoción de la Inversión Privada - Comité de Pro inversión en Proyectos de Infraestructura y Servicios Públicos. Marzo de 2009 .
11.17Resolución Suprema Nº073‐2009‐EF Ratifican Acuerdo de PROINVERSIÓN que aprobó Plan de Promoción de la Inversión Privada para entrega en concesión de un Establecimiento Penitenciario en la Región Lima, publicado el 7 de julio de 2009, en el Diario Oficial “El Peruano”.
11.18 Resolución Defensorial Nº 0019-2011/DP, publicada en el diario oficial El Peruano el día 21 de octubre pasado, mediante el cual, la Defensoría del Pueblo aprobó Informe Defensorial Nº 154-2011/DP “El Sistema Penitenciario: Componente Clave de la Seguridad y la Política Criminal. Problemas, Retos y Perspectivas” .
X. LA NO PRIVATIZACIÓN DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DEL PENAL DE AUCALLAMA – HUARAL
£. Respecto al proceso de privatización de establecimientos penales, nuestro país no ha sido ajeno a ello. En ese sentido; tenemos el caso del Penal de Aucallama en la provincia de Huaral, departamento de Lima. No fue concesionado.
A continuación un resumen cronológico de lo acontecido:
1) El Ministerio de Justicia y PROINVERSIÓN tienen como objetivo, entregar en concesión a un operador privado la Construcción, Equipamiento, Mantenimiento y Operación de un establecimiento penitenciario, para 12,536 internos en la provincia de Huaral .
2) La ejecución de la construcción del establecimiento penitenciario de Huaral fue estimada en S/. 90.4 millones de soles.
3) En marzo del 2010, se aprobaron las Bases del proceso de licitación.
4) En enero del 2011, se conoció la forma contractual, para la concesión otorgándose la buena pro al consorcio Montealto-Exeteco-Eulén (España).
5) Consorcio Montealto-Exeteco-Eulén a cambio de la construcción del establecimiento penitenciario de Huaral, recibiría el uso por la mano de obra de los reclusos por un lapso de 25 años.
6) La Defensoría del Pueblo encuentra inconsistencias de orden jurídico respecto del contrato de concesión, el principal problema con la propuesta, se refiere a que tal concesionamiento puede significar en cuanto a la delegación de competencias reservadas exclusivamente en la autoridad penitenciaria de acuerdo a lo señalado en las normas pertinentes. En ese orden; para delegar funciones a un privado respecto a la seguridad, medias disciplinarias, uso de la fuerza y coacción de los internos, debe verse el margen constitucional del mismo.
7) Asimismo; la Defensoría del Pueblo señala que, debe revisarse la figura del “Supervisor de Operaciones” nombrado por el Estado (cedente) y remunerado por la empresa privada (concesionario), tal como se estipula en el contrato.
8) La Municipalidad Provincial de Huaral mediante Acuerdo de Concejo Nº 065-2010-MPH-CM, de fecha 25 de noviembre de 2010, acuerda rechazar la continuación del proyecto de construcción de la ampliación del Centro Penitenciario de Aucallama, Distrito de Aucallama, Provincia de Huaral, promovido por el Ministerio de Justicia y PROINVERSIÓN; ante el incremento desmesurado de la actividad delincuencial en la Provincia de Huaral.
9) El estado retrocede en la privatización y anula el contrato de concesión.
10) Raúl Barrios, representante del consorcio español La Merced, ganador de la concesión para la construcción del penal de Huaral. Señaló que, la argumentación del Gobierno para dar marcha atrás, habría sido porque la seguridad y el tema disciplinario son de responsabilidad exclusiva del Estado peruano, cuando ellos habían establecido que en el nuevo reclusorio no habría participación de la Policía ni de agentes del Instituto Nacional Penitenciario (INPE).
XI. CONCLUSIONES
1) Los altos índices de criminalidad a nivel mundial; debido, al crecimiento poblacional, originan una grave crisis del sistema penitenciario.
2) Los Estados, han optado por diferentes medidas, entre ellas; la privatización plena o semiplena de establecimientos penales, penitenciarios, presiones, correccionales, etc. No obstante, en algunos países, se aplica la tercerización de los servicios como; salud, educación, alimentación o convenios de cogestión o co-administración entre entidades públicas o público - privadas.
3) La privatización de establecimientos penitenciarios, comprende:
a. Financiamiento;
b. Mantenimiento;
c. Infraestructura;
d. Construcción;
e. Administración;
f. Operación;
g. Custodia;
h. Seguridad carcelaria.
4) La empresa privada mediante una concesión puede reducir costos en los presupuestos económicos otorgados por el Estado. minimizar costos y maximizar beneficios.
5) Existen ventajas y desventajas, aspectos positivos y negativos en la aplicación de la privatización. La privatización de los establecimientos penitenciarios no es la solución al problema, máxime, si con ello se vulnera la constitucionalidad que otorga la ejecución de la pena al Estado a través de sus órganos jurisdiccionales y administrativos.
6) La criminalidad, inseguridad, hacinamiento, no debe ser combatida con penas cada vez más severas. La estrategia a plantearse, debe contener, una política criminal integrada multidisciplinaria, que reduzca la criminalidad, en donde participen diversas entidades como: Ministerio de Justicia, Interior, Poder Judicial, Ministerio Público, Instituto Nacional Penitenciario, Municipalidad Metropolitana de Lima, Defensoría del pueblo, etc .
7) Respecto a la de corrupción de personal; funcionarios y servidores públicos de la administración penitenciaria; la privatización, ayudaría a reducir estos comportamientos .
8) La privatización, mejoraría la rehabilitación del penado facilitando su reinserción penal a través del uso de la mano de obra.
9) La privatización, no reduce el hacinamiento carcelario.
10) La ejecución de la pena constituye función de los órganos jurisdiccionales y administrativos por reserva de ley.
11) El uso de la fuerza y de sancionar constituyen función de los órganos jurisdiccionales y administrativos por reserva de ley.
12) La administración penitenciaria ejerce actos de imperio o de autoridad que son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles, de acuerdo a lo establecido en el artículo 112º del Código de Ejecución penal y artículo 240º del Reglamento de Código de Ejecución Penal.
13) La custodia es competencia reservada exclusivamente a la administración penitenciaria
14) Nuestro órgano jurisdiccional debe fiscalizar el uso de la fuerza a los internos por parte de los concesionarios.
15) De no aplicarse, la privatización la tercerización de los establecimientos penitenciarios es una buena opción, se proveerá de servicios como: educación, talleres, alimentación, salud a los internos de los establecimientos penitenciarios.
Por último, las palabras del Doctor Carranza, Elias (..)….introducir una cárcel privada en un sistema penitenciario que tiene varias o muchas unidades sobrepobladas y graves carencias materiales y de personal, como es el caso de los sistemas penitenciarios en América Latina desde fines del siglo XX y durante el primer decenio del siglo XXI, crea una situación de privilegio para un grupo pequeño a un costo económico muy alto.
*En consecuencia, no es viable la ejecución de la privatización de los establecimientos penitenciarios en el Perú.
XII. BIBLIOGRAFIA
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Código de Ejecución Penal - Decreto Legislativo Nº 654
Código Procesal Penal - Decreto Legislativo Nº 957). Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 29 de julio de 2004.
Código Penal Peruano Decreto Legislativo Nº 635.
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Las prisiones privadas: Una solución insatisfactoria al problema penitenciario. Por Enrique Sanz Delgado - Universidad de Alcalá.
Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente – ILANUD. http://www.ilanud.or.cr/
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Rey Barbosa Jhonn Fredy. Privatización de centros de reclusión en Colombia Identificación de los imperativos institucionales para adelantar un proceso de privatización de los servicios penitenciarios y carcelarios en Colombia.
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Sistema Penitenciario. V Informe sobre Derechos Humanos. Federación Iberoamericana de Ombudsman. Trama Editorial. España – 2007.
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Tribunal Constitucional Peruano. www.tc.gob.pe.
"Escribiendo Derecho" brinda agradecimiento al Dr. José Daniel Mayta Zamora por enviarnos el presente artículo para su publicación.
